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對我區油氣勘探開發領域實施混合所有制改革創新的思考
2014-09-09 00:00   審核人:

裘品姬

發展混合所有制是黨的十八屆三中全會提出的一項改革措施,中石油、中石化率先推進實施混合所有制改革創新。自治區提出從今年起正式啟動在油氣勘探開發領域發展混合所有制經濟,具備天時、地利、人和等有利因素。早在2012年,中石油就進行了混合所有制的改革,自治區政府與中國石油天然氣集團公司、新疆生產建設兵團以地方參股的形式展開合作,在克拉瑪依組建了紅山油田,共同投資勘探開發準噶爾盆地油氣資源。此外,中石油西氣東輸三線管線49%股權公開招標嘗試引入民資,引入了全國社會保障基金理事會、城市基礎設施產業投資基金、寶鋼集團有限公司等作為股東。今年以來,中石化發布《啟動中國石化銷售業務重組、引入社會和民營資本實現混合所有制經營的議案》,開始推進油品銷售板塊的部分業務開放實施混合所有制改革創新。這些改革措施已推進了社會資本、民營資本與國有資本的合作,產生了積極的社會影響,帶來了明顯的經濟效益,也為新疆進一步探索油氣勘探開發領域混合所有制改革發展提供了一個較好的基礎,積累了良好的實踐經驗。兩桶油正積極推進混合所有制,中石油將建立6大合資平臺,這六大平臺分別包括:未動用儲量、非常規、油氣、管道、煉化(地方和海外)和金融板塊都在積極推進;中石化將在頁巖氣開發與民資合作。

自治區決定從今年起正式啟動油氣資源開發改革,在油氣勘探開發領域發展混合所有制經濟,應該說,政策背景、社會環境、改革時機和條件都趨于成熟。在油氣勘探開發領域發展混合所有制,是自治區深化改革創新、聚力長治久安的戰略舉措之一,順應我國和新疆全面深化改革新形勢的新要求,符合國家和新疆發展的根本利益和長遠利益,抓住了當前新疆改革工作的重點和關鍵點,是深化資源開發改革的重要環節,體現了新疆各族人民久遠的期盼,也是改革成果直接惠及新疆各族人民的必然要求,對推進整個油氣行業的市場化改革將起到至關重要的推動作用,有利于促進新疆經濟發展與長治久安,讓資源開發更多更公平更好地惠及新疆各族群眾。

一、我區油氣產業基本現狀

油氣產業始終是新疆經濟發展的重要支柱產業,占居工業半壁江山。近年來,隨著中石油“新疆大慶”、中石化“西部大油田”計劃以及國家能源輸送基地建設的有效推進,新疆油氣勘探開發和管道建設取得長足發展,石油工業在新疆工業門類中成為總量最大、比重最高、利稅貢獻最多的產業。截至2013年底,中石油中石化在疆已形成原油加工能力3000萬噸,石油化工產品達300余種。2013年,新疆實現原油產量2658.5萬噸;石油工業增加值1278.99億元,占規模以上工業增加值的44.2%;實現利稅957億元,占規模以上工業利稅的68%

但是長期以來,由于受歷史延續的體制機制影響,新疆油氣產業上游的油氣勘探開發領域長期所有制結構單一,由央企高度壟斷經營,在疆油氣企業大多數以分公司形式存在,新疆地方企業和民營資本難以進入,由此拉動新疆地方經濟增長乏力,對地方稅收和就業貢獻有限,導致地方稅收貢獻與經濟總量不相適應。據統計,2012年,駐疆16家中央石油企業實現利稅總額1334億元,其中,上繳國家稅費569億元,新疆本土稅費115億元、只占利稅總額的8.6%,上繳國家稅費是留在新疆本地稅費的近5倍;新疆石油和天然氣開采業在崗職工(含勞務派遣)約7.5萬人,僅占全區各行業在崗人員的2.69%;還有個別油田稅收、產量統計不在新疆。新疆雖有豐富的油氣資源,但長期以來卻未能跳出“資源詛咒”怪圈,仍處在“富饒的貧困”之中。近年來,新疆各級政府及廣大民眾要求在油氣資源開發中分享更多權益的呼聲越來越高,讓油氣資源開發更多更好地惠及新疆各族群眾的期盼越來越迫切。

二、近年來我區油氣開發領域混合所有制改革實踐

近年來,自治區努力爭取國家和中石油、中石化的大力支持,大膽改革創新,探索推進油氣開發領域混合所有制經濟發展。2012年紅山油田的誕生,開啟了新疆油氣合作開發新模式,實現了合作共贏。2013年,紅山油田生產銷售原油46.7萬噸,實現銷售收入17.14億元,上繳各項稅費6.09億元,其中上繳地方稅費1.95億元,建成產能20萬噸。2012年阿克蘇地區和中石化聯合成立了塔河煉化公司,成為了一家在疆注冊的混合所有制企業,改制以后企業所得稅由以往的按50%比例在地方繳納變為100%在地方繳納,2013年塔河煉化公司在地方交納的企業所得稅實現了翻番。疆內的廣匯集團、美克集團等混合所有制企業長期涉足原油和天然氣進出口、加工、運輸領域,美匯特、華泰石化公司等企業已形成百萬噸以上的原油加工能力。油氣產業混合所有制開發模式活力已經初顯,為新疆探索出了一條資源合作開發的新路子,目前已探索出三種發展混合所有制經濟開發油氣資源的主要合作模式:一是地方企業合作參股模式,即地方企業以參股的形式在油田區塊、油氣煉化、低效低產油田、管道建設等方面開展項目合作,如紅山油田開發模式等;二是地方企業主導開發模式,即在一些新發現的油田區塊以地方企業為開發主體,與中石油、中石化等大型企業在當地組建股份制公司共同開發,如昌吉油田開發模式等;三是央企在疆分公司改制為地方企業參股子公司模式,如阿克蘇塔河煉化模式等。

自治區啟動在油氣勘探開發領域發展混合所有制,探索引入地方和民企等社會資本進入新疆油氣勘探開發領域,打破油氣產業單由央企壟斷經營的體制格局,形成央企和地方及民企合作共建機制,促進央地和油地融合發展,有利于雙方取長補短、實現共贏;有利于聚集更多資金、人才、技術等加快全區油氣勘探開發;有利于推動新疆形成石化產業鏈,優化產業結構,提高產業層次,增加地方稅收,繁榮地方經濟,提升經濟實力;有利于釋放油氣產業新的活力,使油氣資源開發更進一步起到推動新疆經濟社會發展“頂梁柱”的作用,讓豐富的油氣資源更充分地造福新疆,促進新疆經濟發展與長治久安。

據有關部門測算,到“十二五”末,中石油、中石化在新疆規劃的油氣當量目標為6000萬噸,按目前國際原油90美元每桶計算,預計為新疆帶來2300億元的工業增加值,但上繳地方稅費僅97億元,占全區“十二五”末全口徑財政收入的3.4%。新疆若發展混合所有制,自主開發油氣資源,按建設初期500萬噸油氣當量計算,可直接為新疆帶來53億元的稅收,隨著自主開發建設能力的不斷增強,若達到1200萬噸,可帶來460億元的工業增加值,拉動新疆石油石化產業鏈近千億元,上繳地方各級政府稅費400億元以上,其中地方稅收127億元,對比效果顯而易見。為此,我區仍需進一步拓展思路,大力推進油氣勘探開發領域混合所有制改革創新,最大限度地發揮資源優勢,在良好開端的基礎上,用足用好油氣資源,延伸產業鏈,取得更好更快發展成效。

三、今年我區油氣開發領域混合所有制改革工作重點

自治區重點推進地方企業參與油氣資源勘探開發,促進石油產業發展,帶動就業,惠及新疆改善民生。在地方企業參股合作模式方面,自治區將按照紅山油田的開發模式,和中石油共同制定塔里木油田中古區塊開發方案,新疆國有企業代表自治區共同參與開發經營,逐步實現合作開發油氣區塊,同時還將在克拉瑪依千萬噸煉化項目、低效低產油田項目、油氣管道建設等方面與中石油、中石化開展參股合作。在地方企業主導開發模式方面,中石油新疆油田公司在準噶爾東部新發現的昌吉油田、沙雅縣與民豐縣交界地區的順南油田等區塊,將以地方企業為開發主體,與新疆油田公司及大型企業在當地組建股份制公司共同開發。在第三種模式中,中石油、中石化在疆的勘探開發、煉油化工等所有分公司將改制為子公司,吸納地方企業參股,形成股權多元化的混合所有制公司,實現在當地注冊。

四、推進油氣開發領域混合所有制改革面臨的突出困難

新時期,新疆油氣開發領域混合所有制改革已經起步,改革方向已經明確,但仍面臨眾多困難,需要循序漸進,推進過程仍是一場“攻堅戰”。一是油氣勘探開發環節放開是石化產業打破壟斷的關鍵,地方和民企涉足新疆油氣勘探開發領域已進入打破石化產業壟斷的核心區域,央企控股仍是“底線”,短期內在油氣開發領域央企依然是大股東,央企控股的主導地位仍不會改變,結合目前合作項目的情況看,央企的底線依然明確。如:紅山油田的股權結構中,中國石油占60%、新疆能源集團占25%、兵團占15%;塔河煉化的股權結構中,中石化占99%,阿克蘇地區僅占1%。今年年底將開工建設的中石化新疆煤制氣外輸管道項目中,中石化、浙能集團、新投集團的股比為90%5%5%,中石化控股。這些項目中,央企依然占有絕對股權,擁有話語權。二是油氣勘探開發領域對于資金投入、技術要求和開發裝備等方面要求較高,目前地方和民營企業還達不到獨當一面的能力;由于油氣行業是高技術、高投入、高風險的“三高”行業,需要有相當的資金和承受風險的能力,如何建立更好的運營機制,吸引民營和社會資本參與的積極性也是一個非常重要的方面。

六、當前的主要工作措施及著力點

一是在充分尊重歷史的前提下,促進地方企業和資本更多地進入油氣產業領域,讓地方中小企業與國有大型企業“聯姻”,著力在推進地方參股上取得突破。

二是對部分具備改制條件的在疆企業,通過改制與地方合作在疆注冊建立股份公司,著力提高地方在油氣資源開發中的權益再分配比例,把稅收更多地留在新疆,惠及各族群眾。

三是通過重大項目合作,促進中石油、中石化在疆新建項目全部在疆注冊成立子公司,著力在推進駐疆央企在疆注冊上取得突破,這可以實現對地方所得稅貢獻的最大化。

四是在啟動實施地方主導、自主開發的大型油氣項目上取得突破。與此同時,仍需處理好中央企業與地方及民企的關系,以及行政手段與市場規律、經濟發展與長治久安的關系。在油氣勘探開發領域實施混合所有制改革,一定要真正打破行政性壟斷,讓民營企業以企業的身份直接進入,而不是以資本的方式入股,讓各種資本在公平的條件下競爭,使民營資本與國有資本享受同等的待遇;注重保護地方的經濟與生態權益;鼓勵企業促進新疆當地群眾特別是少數民族群眾實現就業,使油氣資源開發更多惠及當地、更好惠及各族群眾。

(作者單位:自治區發展改革委經濟研究院)

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