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新疆口岸經濟帶發展問題及對策建議
2019-12-03 16:50 李雪梅 閆海龍  審核人:

 

摘要:本研究分析了新疆口岸發展現狀,近年來,口岸經濟取得到了長足發展,但在配套設施、通關能力、經濟結構、人才隊伍、體制機制、毗鄰國家發展形勢和政策研究等方面存在一些問題。為此,從明確口岸功能定位、加快推進基礎設施建設、推進口岸經濟由“通道經濟”向“口岸經濟”轉型、聚焦“一帶一路”推動口岸經濟帶形成、創新口岸體制機制等方面提出了對策建議,促進口岸經濟帶形成和發展,推進絲綢之路經濟帶核心區建設。

  關鍵詞:新疆 絲綢之路經濟帶核心區 口岸經濟帶

2019年新疆經濟工作會議,提出落實自治區黨委“1+3+3+改革開放”工作部署,扎實推進“三項重點”,其中一項重點工作就是抓好絲綢之路經濟帶核心區建設,著力推進“一港”“兩區”“五大中心”“口岸經濟帶”建設。新疆口岸在絲綢之路經濟帶的建設中具有連接東西的樞紐作用,口岸經濟帶的建設和發展將有推進新疆與周邊國家經濟的交流與合作,促進國內外市場的對接,推進絲綢之路經濟帶核心區建設。

一、口岸經濟帶發展現狀

(一)口岸對外貿易現狀

201715個口岸的貨運量、貿易額、出入境人次和車次看,霍爾果斯口岸、阿拉山口口岸的貨運量占全疆口岸貨運量的92%,貿易額占全疆口岸的69%,主要進口貨物以天然氣、原油為主,阿拉山口口岸中哈原油管道進口原油1232萬噸,霍爾果斯口岸進口天然氣2792.58萬噸,占這兩個口岸貨運量的80%;伊爾克什坦口岸、吐爾尕特口岸、都拉塔口岸、吉木乃口岸等四個口岸的貨運量在30萬噸—43萬噸之間,占全疆口岸的2.6%,貿易額在2235億美元,占全疆口岸的24.67%,其他9個口岸貿易額僅占全疆口岸的6.33%,可見,公路口岸大部分過貨量在十幾萬噸、幾十萬噸左右不等,而有的口岸只有幾萬噸。從各口岸出入境人員看,霍爾果斯口岸口岸出入境人員(主要是合作中心)584.88萬人次,占全疆口岸出入境人次的81.66%,烏魯木齊機場口岸出入境人員為82.25萬人次,居第二位,占全疆口岸出入境人次的11.48%,其余13個口岸的出入境人次僅占全疆口岸出入境人次的6.86%。從出入境車輛(班列)看,霍爾果斯口岸出入境車輛(班列)165484列輛次,占全疆口岸的44%,阿拉山口口岸、吐爾尕特口岸、伊爾克什坦口岸、都拉塔口岸、塔克什肯口岸出入境車輛占占全疆口岸的38%。從各口岸主要進出口貨物看,新疆口岸出口主要以百貨日用品、機電設備、鋼材、工程機械、水泥建材、服裝等,進出主要是石油、金屬礦石、鋼材及有色金屬、集裝箱、焦炭等能源資源類貨物以及農副產品等,呈現出“價值低但數重量高”的特點。

(二)口岸基礎設施建設現狀

為了積極主動融入新疆絲綢之路經濟帶核心區建設,在管好用好現有口岸基礎設施,提高口岸通關能力基礎上,新建一批功能性口岸項目。烏魯木齊機場先后二次改建和機場一類口岸航站樓的新建,烏魯木齊國際陸港區、臨空經濟示范區建設取得積極進展,多式聯運海關監管中心正式運營,中歐班列烏魯木齊集結中心擴建一期工程竣工。阿拉山口口岸、霍爾果斯口岸的海關公路、鐵路H986(快速查驗系統)、列車自動消毒通道、動植物疫病疫情監測實驗室、出入境動植物檢疫隔離場、公路口岸出入境旅檢和貨檢通道、公路口岸全天候出入境車體檢查室、應急電源等一批通關保障工程相繼建成投入使用,同時,實施了城市道路、供排水、供熱管網、垃圾處理、污水處理、電力改造等一大批市政基礎設施。

(三)口岸管理和功能服務現狀

各口岸的海關、邊防檢查、檢驗檢疫等聯檢聯運部門積極推進“一站式作業”模式、“單一窗口”、通關一體化改革,推進監管資源“共建共用共享”,推行“延時通關”“緊急救助”等服務保障機制,推進“智慧口岸”建設,不斷提升服務水平,簡化通關環節。例如在巴克圖、霍爾果斯、五個長距離孔道口岸開展H986設備共享共用試點。新疆海關、檢驗檢疫業務全面優化整合,基本上實現了“單一窗口”口岸全覆蓋、主要業務系統全覆蓋。烏魯木齊海關全力推進與青島、濟南、鄭州、太原、西安、銀川、蘭州、西寧、拉薩等9個海關聯手構建絲綢之路經濟帶通關高速路,對特殊貨物實行“急事急辦、特事特辦”,構建轉關進口貨物“一次申報,一次查驗、一次放行”的監管模式。

(四)口岸經濟發展現狀

新疆口岸經濟整體水平較低,大多數陸路口岸經濟發展僅處于起步階段,當前大部分口岸經濟產業結構是“三 、二 、一”型,口岸產業結構體現了較強的外向型特征,除了烏魯木齊機場、霍爾果斯口岸、阿拉山口口岸等形成一定產業發展集聚效應,其他口岸處于初級發展階段,其他口岸經濟基本上是通道經濟。阿拉山口的進口油氣倉儲、金屬選礦冶煉、皮革加工、新能源等產業進一步發展,棉紡織、農副產品加工業后發優勢初步顯現。霍爾果斯口岸依托開發區,初步構成了以加工制造業和現代服務業為支撐的現代產業體系。

(五)口岸腹地經濟發展現狀

從各口岸腹地經濟發展來看,大部分口岸所依托的縣城距離較遠,在100公里以上;大部分所依托的縣城人口規模較小,在25萬人以下,僅烏魯木齊市、霍爾果斯市、喀什市等口岸依托城市人口規模超過25萬人;烏魯木齊市經濟發展態勢良好,2018年烏魯木齊市GDP達到3099.77億元,其GDP一直占到全疆GDP總量的1/4左右,其他大部分口岸所依托縣城經濟發展落后,經濟規模小,GDP產值在100億元以下;口岸所依托的縣城產業結構主要以“三、二、一”為主,這種“三、二、一”產業結構是由口岸的特殊地理位置所決定的,因為口岸的工業、農業極不發達。

二、新疆口岸經濟帶發展存在問題

(一)口岸基礎設施及配套建設有待完善

由于新疆特殊的地理環境,口岸大多建在遠離城市的邊緣地區,基礎設施建設需投入大量資金,而地方經濟落后、財力有限,很難完成基礎設施重大項目建設,大多數口岸只能在低層次、低水平的條件下運營,個別的口岸尚沒有高級別的交通線路經過(阿勒泰市至紅山嘴口岸僅為四級砂石公路),從建設絲綢之路經濟帶和擴大對外開放的戰略高度看,口岸基礎設施較為落后,口岸承載能力低,與“一路一帶”核心區建設要求仍有較大差距。目前,除了霍爾果斯、阿拉山口兩大口岸基礎設施水平相對較高,但口岸貨運壓力也較大,并且隨著進出口量的擴大,現有換裝設施、查驗設施等已經老化,換裝能力條件亟待改善。部分口岸方面缺少大型的封閉式檢驗場地、大型貨物裝貨場、危化品換裝設施、物品防護設施等物流配套設施。口岸對方國家口岸基礎設施建設落后,如阿拉山口口岸哈方的公路年久失修、蒙方巴彥烏列蓋省至大洋口岸完全為自然路面等。此外,口岸的公共服務設施有待進一步提升,紅山嘴、紅其拉甫等部分口岸的生活住宿、用水、用電還在困難。

(二)通關服務能力和技術水平有待提高

新疆口岸通關便捷程度不高,口岸現有通關條件、驗放模式和服務水平有待進一步完善和改進,口岸通關能力有待提高。烏魯木齊口岸通關不斷改善并取得一定成效,但與口岸各部門間“信息互換、監管互認、執法互助”要求相比,仍存在口岸各自運營、口岸綜合管理部門協調難度大等問題。同時,在口岸服務理念、服務措施、查驗效率、工作制度等方面與“單一窗口”建設仍有差距。口岸之間沒有一個公共指導性的信息平臺,尚未建立科學的大范圍、多渠道的信息發布機制,口岸企業電子口岸管理系統無法實現與海關、檢驗檢疫、國際道路運輸管理的平臺網絡數據鏈接,口岸運作效率受到一定限制。

(三)口岸經濟結構單一、通道經濟明顯

口岸產業基礎薄弱,產業結構單一,經濟結構調整緩慢,仍然以進出口貿易為主,并且出口商品檔次低、主要為外地生產,與當地經濟聯系不緊密,通道效應遠高于產業效應,尚未形成具有口岸特色的產業基礎和進出口產品加工基地,加工貿易所占比重不大,自主品牌和附加值高的產品出口比較優勢不明顯。即使功能比較齊全的阿拉山口、霍爾果斯口岸城市也存在產業結構失衡,例如阿拉山口口岸地緣優勢尚未充分轉化為經濟優勢,工業基礎薄弱,產業鏈條短,沒有形成外向型產業集群;霍爾果斯口岸也尚未形成產業鏈和產業集群,現代服務業發展水平較低,貿易方式單一,仍以過貨貿易為主。

(四)口岸與腹地之間經濟互動支撐作用不強

由于新疆經濟總量小,空間尺度大,呈現出明顯綠洲經濟的特點,口岸與腹地、口岸之間的聯系強度普遍較小,一方面,口岸對腹地經濟發展的帶動作用相當有限,另一方面,沒有形成比較成熟的腹地中心城市,腹地經濟對口岸經濟發展貢獻度較低。即使作為烏魯木齊機場口岸腹地的烏魯木齊市,2000年以來,烏魯木齊市的經濟總量一直穩居全疆第1位,其GDP一直占到全疆GDP總量的1/4左右,全疆經濟水平最發達,但其整體仍處在快速發展階段,經濟腹地對口岸的影響也沒有預期那么大。

(五)口岸功能定位不明確,存在同質化過度競爭

由于口岸功能性定位的模糊和缺失,對于位于同一產業集群、功能相似的多個口岸而言,貨源種類相似、經濟腹地重疊,再加上上級機構的協調處于真空,其結果就是導致在基礎設施、中轉效率、資源組織、運輸價格等方面存在惡性競爭,特別是區域內部的貨源競爭比較激烈,口岸之間的競爭在很大程度上還處于無序狀態。

(六)人才隊伍建設相對滯后

各邊境口岸都位于自然環境惡劣的偏遠地區,受基礎設施條件和交通不便等制約因素的限制以及工作環境差、壓力大、收入增長緩慢等因素的影響,難以吸引高素質、高學歷、經驗豐富的人才,存在留人難、引才更難的問題。同時,人員編制不足且素質不高,招聘人員流動性大,在一定程度上影響口岸的通關和發展。

(七)體制機制改革有待深化

從各口岸整體工作模式來看,各部門之間、企業與部門之間、中介機構與企業之間仍然存在信息溝通不及時,部分通關環節不暢通,工作銜接不緊密和配合力度不足,管理協調難度大等問題。口岸機構改革進展緩慢,涉改單位三定方案至今未予明確。口岸事權與財權不匹配,既要實行人員、貨物的查驗通關職能,還要承擔一部分社會管理職能,使口岸建設和運營成本高。

(八)對毗鄰國家形勢和相關政策研究不夠

我國有關中亞、俄羅斯、巴基斯坦、內蒙古的研究機構和學者極少,而且這些專家學者的研究成果基本不與相關單位和企業的工作對接,單位和企業相關人員很少主動了解、學習專家的研究成果,更少投入資金聘請專家、學者進行研究和分析。中亞、俄羅斯、巴基斯坦、內蒙古等國家政局不穩,政策多變,但是企業和相關部門對這些國家的政局形勢和法律政策了解和研究不透徹。

三、新疆口岸經濟帶發展對策建議

(一)明確口岸功能定位,實現差異化發展

明確口岸功能和發展定位,形成各自在全疆口岸對外開放體系中的特色定位,引導口岸錯位發展,鼓勵口岸之間在產業鏈的不同環節分工協作,實現資源優化配置和整體效益最大化,提高通關效率。支持烏魯木齊建設商貿服務型國家物流樞紐承載城市,支持依托阿拉山口、吐爾尕特、紅其拉甫等口岸的城市建設陸上邊境口岸型國家物流樞紐承載城市,支持巴克圖口岸所在地區(市)建立國家重點開發開放試驗區,探索沿邊開發開放新模式、新機制,發揮其在新疆絲綢之路經濟帶核心區建設中的引領示范作用。制定新疆口岸相關系統性、差異化的支持政策,從財政、稅收、金融、產業等多維度進行制度設計和政策支持,使其更好地承擔國家使命和政治責任。

(二)加快推進基礎設施建設,建設口岸經濟發展大通道

推進口岸交通基礎設施建設,近期推進口岸之間以及口岸與腹地之間的高速公路建設和沿邊公路升級改造,遠期推進中吉烏鐵路、中巴鐵路等項目建設。推進口岸公共服務設施以及相關通關、物流、產業發展等配套設施建設,支撐口岸產業發展。建立健全、合理、系統的融資模式,從而拓寬口岸建設資金來源渠道,及時補充政府資金投入的不足,改善口岸基礎設施落后的現狀。

(三)推進口岸經濟由“通道經濟”向“口岸經濟”轉型

一是口岸+產業加工。探索“兩頭在外”的跨境產業合作區,共建產業化園區、生產基地、產品加工基地,發展貿易加工型、勞動力密集型、特色資源加工型、保稅加工型、國際產能合作型等產業,把單一的通道經濟轉變為落地加工、多元發展的口岸經濟。二是口岸+商貿物流。推進與沿海口岸功能相互延伸,發展跨境物流業、保稅物流業,推動邊境商貿物流業大發展;構建聯結國內、立足新疆、面向歐亞的互聯網+跨境電商服務平臺,加快發展跨境電子商務、跨境海外倉建設。三是口岸+邊境旅游。推進中哈阿拉山口-烏恰拉爾國際旅游合作區、中哈塔城—阿拉木圖國際旅游合作區等重大旅游項目建設,打造以中哈跨境旅游為核心的精品旅游線路,塑造絲綢之路經濟帶旅游文化新形象。四是口岸+特色城鎮。按照“一岸一品”“一鎮一特色”的發展思路,打造一批特色邊境城鎮。

(四)聚焦“一帶一路”,圍繞重點方向推動口岸經濟帶形成

以研制國際貨運提單和實現人民幣結算為突破口,建立服務絲綢之路經濟帶的陸路國際運輸和貿易規則體系,提高產業要素聚集能力和規模擴張發展潛能;以中亞合作為基本框架、以對接歐亞經濟聯盟為主要抓手、以服務消費升級為發展方向,全面升級在大宗貿易、農業開發、保稅加工、跨境旅游等方面的開放合作;以國際鐵路運輸、國際貿易、商務服務和現代金融為重點,加強對絲路帶沿線基礎設施建設、國際物流服務和國際產能合作的對接融合動能,提升國際供應鏈控制力和產業組織服務能力;以產業分工協作為重點,優化產業空間布局體系,形成點、線、面的網絡體系,構建沿邊口岸――沿邊經濟帶――內陸交通軸線腹地經濟帶為主體的產業發展布局,推動口岸與腹地經濟、口岸之間的經濟聯系互動,帶動口岸經濟帶高質量、規模化發展。

(五)創新體制機制,優化口岸經濟發展大環境

創新跨境合作機制。完善兩國邊境地方政府定期會晤機制,深化邊境社會事務和勞務合作。在有條件的口岸,推動允許兩國邊境居民持雙方認可的有效證件依法在合作帶內自由通行。深化在教育、科技、文化、體育、衛生、生態等領域的務實交流合作。創新口岸管理體制。創新口岸通關監管模式,推行“單一窗口”“兩國一檢”“一站式”和“預約式”等通關模式,精簡邊境小額貿易出口“簡單申報”手續,加快智慧口岸和公共信息平臺建設,擴大與中亞、西亞和歐洲各國的通關業務合作范圍,提升口岸通關便利化水平。創新財稅管理體制。進一步優化財政支出結構,把更多資金投入保障和改善民生和公益性基礎設施建設等領域。創新財政管理方式,建立口岸產業發展引導基金的政府出資,吸引社會資金加大對重點項目的支持力度。創新行政、人才管理體制。深化行政管理體制改革,加快推進簡政放權、放管結合,打造“一站式”政務服務平臺。設立口岸人才發展專項資金,大力引進、培養重點領域急需緊缺專門人才。健全干部交流和人才引進機制,鼓勵外地優秀人才參與口岸經濟帶建設,在落戶、待遇等方面給予支持。

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