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加快推進我區輸配電價改革的思考
2019-12-03 16:35 耐比江·烏布力  審核人:

摘要:我國傳統的電力產業集發電、輸電、配電和售電為一體,是一種具有自然壟斷性的產業。隨著我國電力體制改革不斷深入推進,電力行業自然壟斷的狀況開始逐漸被打破。在電力市場化改革過程中,價格機制是市場機制的核心,輸配電價又是理順電價形成機制的重點內容,也是分步實現公益性以外的發售電價格由市場形成的前提。本文對我區輸配電價改革進程中的難點問題進行分析,提出加快推進我區輸配電價改革的對策建議。

 關鍵詞:輸配電價  改革  思考

2015年,國家出臺《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發〔20159號),設計了“管住中間、放開兩頭”的體制架構,這里的管住中間,指的就是輸配電環節。如果管不住中間,就很難改變電網企業的主要收入來源靠上網電價和銷售電價價差的現狀,那么放開兩邊就變得非常困難。管住中間最重要的就是要核定輸配電價,電網企業按照政府核定的輸配電價收取過網費,不再以價差作為主要收入來源。

一、我國輸配電價改革概述

我國輸配電價改革試點最先在深圳、蒙西開始,打破了電網企業“吃差價”的盈利模式。中發〔20159號文件發布后,試點在2015年擴圍到云南、貴州、安徽、寧夏、湖北五省(區),輸配電價改革由點及面,范圍逐漸擴大;20163月,北京、天津、冀南、冀北、山西、陜西、江西、湖南、四川、重慶、廣東、廣西等12個省級電網列入輸配電價改革試點范圍,為全面推開輸配電價改革打好基礎; 同年9月,國家又將輸配電價改革擴大到蒙東、吉林、黑龍江、上海、江蘇、浙江、福建、山東、河南、海南、甘肅、青海、新疆等14個省級電網,實現了改革試點全覆蓋。

為縱深推進輸配電價改革,建立規則明晰、水平合理、監管有力、科學透明的輸配電價體系,2017年年底,國家發改委印發了《區域電網輸電價格定價辦法(試行)》《跨省跨區專項工程輸電價格定價辦法(試行)》和《關于制定地方電網和增量配電網配電價格的指導意見》。“兩辦法一意見”對輸配電體系內省級電網輸配電價、區域電網輸電價格、跨省跨區專項工程輸電價格以及地方電網和增量配電網配電價格的制定及監督都進行了明確規定。基本建立了覆蓋跨省跨區輸電工程、區域電網、省級電網、地方電網、增量配電網的全環節輸配電價格監管制度框架。

二、我區輸配電價改革成效

自國家發展改革委、國家能源局批復我區電力體制改革綜合試點方案以來,自治區按照“管住中間,放開兩頭”的原則,加強電網自然壟斷環節監管,有序放開輸配以外的競爭性環節電價,有序向社會資本放開配售電業務,有序放開公益性和調節性以外的發用電計劃,穩步推進我區電力體制改革,從根本上改變了指令性計劃體制和政企不分、廠網不分等問題,初步形成了電力市場主體多元化競爭格局。

(一)有力促進了電力行業快速發展

2018年全區發電裝機容量達到8991萬千瓦,發電裝機容量在全國排在第8位;電力生產總量達到33147億千瓦時,排在全國第七位;電網主網架由220千伏直接提升至750千伏;750千伏變電站達到13座,總變電容量達20000兆伏安;750千伏線路23條,長度為4800千米;建成110千伏~500千伏線路總長度43000米,變電容量53500兆伏安。

(二)提高了電力普遍服務水平

通過農網改造和農電管理體制改革等工作,農村電力供應能力和管理水平明顯提升,農村供電可靠性顯著增強,基本實現城鄉用電同網同價,無電人口用電問題基本得到了解決。

(三)初步形成了多元化市場體系

在發用電方面,形成了多層面、多種所有制、充分競爭的各類發電企業、供電企業 、售電企業和電力用戶等多種電力市場主體,充分發揮了市場在資源配置中的決定性作用。隨著電力體制改革的不斷推進,新疆企業開始布局售電市場,進入電力交易平臺,在降低用電成本的同時,激發了企業加快共給側結構性改革,大幅度提升效益,越來越多的新疆企業也希望借助電力體制改革的東風,進入售電市場。

(四)電價形成機制逐步完善,電力用戶享受改革紅利

在發電環節實現了發電上網標桿價,在輸配環節逐步核定了輸配電價,在銷售環節相繼出臺差別電價和懲罰性電價、居民階梯電價等政策。201959日,經自治區人民政府同意,自治區發展改革委印發《關于降低我區一般工商業及其他類用電價格的通知》。按照國家發展改革委第一批降價工作部署,新疆電網企業增值稅稅率下調騰出的空間,全部用于降低新疆一般工商業用電銷售電價及輸配電價。降價后,新疆一般工商業及其他類用電分電壓等級目錄銷售電價為0.45080. 4578/千瓦時,平均降幅4. 94%,完成國家平均降幅10%目標的近一半。降低全區一般工商業電價和檢驗檢測等收費標準,累計減輕企業負擔473.95億元。由此,新疆81.27萬一般工商業及其他類用戶可享受降價紅利,每年節約電費支出近4億元。

(五)積極探索了電力市場化交易和監管

相繼開展了競價上網、大用戶與發電企業直接交易、發電權交易、跨省跨區電能交易等方面的試點和探索,電力市場化交易取得重要進展,電力監管積累了重要經驗。201771日起,國網新疆電力公司、兵團電網、水利電網、石油電網等全疆電網內統一城鄉居民生活用電的價格,實現全疆城鄉居民生活用電同價,大幅度降低居民用能成本,擴大疆內電力市場電能消納,在一定程度上緩解電力供需矛盾;疆內自備電廠足額繳納政府性基金及附加用于同網同價。

(六)輸配電價成本監審成效顯著

2015年以來,開展首輪輸配電定價成本監審(為期三年)。一是壟斷行業成本監管取得開拓性進展。制定出臺《輸配電定價成本監審辦法》,建立了針對超大網絡型自然壟斷行業的成本監審辦法,辦法按照“準許成本+合理收益”原則,對輸配電成本進行全方位監管。二是促進電力市場化程度大幅提高。通過首輪輸配電成本監審并核定獨立輸配電價,改變了過去電網獨家買電、獨家賣電的格局,推動發電、用電雙方直接見面,大大促進電力市場化建設,電價市場化程度顯著提高,促進了電力資源合理配置。

三、我區輸配電價改革存在的問題和難點

雖然我區輸配電價改革取得了不俗的成績,但隨著改革深入推進,深層次問題和困難逐漸浮出水面,需在改革中加以解決。

(一)輸配電價的獨立網絡尚未形成

目前所實施的輸配電價格,本質上是電力銷售價與上網價的差價,所以對于不同的地區存在比較大的差異。在輸配電方面,輸配電改革向成本+收益的方式過渡,但是由于沒有獨立的價格機制,輸配電體系沒有分開,因此無法清晰的核定輸配電成本。其價格形成仍然按照購銷的差價為依據,由政府主管部門制定的發電上網價和銷售價格確定,沒有充分的反映出輸配電工作的業務成本,也就無法作為電力市場價格的有效信號。

(二)輸配電價存在交叉補貼,虛高一般工商業電價

對居民、農業電價的交叉補貼,是全國一般工商業電價普遍較高的根源。長期存在的隱形交叉補貼規模較大,導致工商企業電價虛高,且擠占了工商業電價進一步下降空間。多年來,隨著煤電聯動、環保電價、可再生能源電價附加等政策出臺,全區工商業電價歷經多次調整,價格水平逐漸提高。從全社會用電量構成看,工商業用電比重逐年在下降,居民用電量比例在持續上升。居民用電量比例提高說明需要交叉補貼的電量規模在逐漸增大,也就意味著用電量比例逐步下降的工商業用戶承擔著電量比重越來越高的農業和居民用戶電價交叉補貼,擠占了進一步降低工商業電價的空間。盡管工商業電價近兩年有所下降,但隨著居民、農業用電占比逐年提高,交叉補貼總規模沒有下降,甚至在逐年提高。

(三)定價目標不清晰和不統一

輸配電價改革的主要目標是使電價反映用戶的真實用電成本和投資者的機會收益,在促進資源最優配置的同時,促進電網開放和電力市場改革,不同層次的決策主體及相關利益主體必須分享共同的目標。但是,實際定價過程中,中央和省級政府部門以及電網企業之間定價目標并不清晰和不統一。國家的目標是控制和規范成本和收益,對應的方法是準許成本加合理收益。省級政府的目標是降低價格,對應的方法是價格上限法,即不管實際成本大小,只能在原來購銷差價的基礎上降低價格。電網企業的目標則是實現準許收入最大化,而不是獲得準許收益。決策主體及對決策結果有影響力的相關利益主體在定價目標上的不一致導致定價辦法本身存在明顯缺陷。

(四)成本監審工作第三方參與機制沒有建立

目前輸配電成本監審以及評估執行工作基本上是由國家委托省級電網企業之間交叉完成。省級電網企業同屬于一個母公司,在制度上不能夠保證公正性。目前實施的定價辦法對實際投資、成本、電量等與核價投資、成本和電量等發生的差異及準許收益缺乏第三方評估機制,甚至缺乏評估機制。

四、加快推進我區輸配電價改革的對策建議

與輸配電價改革的目標要求相比,我區輸配電價改革需要進一步完善和繼續深化。下面針對我區輸配電價改革中存在的問題和困難,提出幾點建議。

(一)輸電系統與配電系統要分開

主輸電系統、從輸電系統與配電系統分開是建立成熟的配電價格形成機制的前提。只有合理的確定配電成本,才能形成科學的配電價格。要實現這個目標,首先要從法律層面上將輸電系統與配電系統分開,即先制定輸配電分離的相關法律法規,然后再由各電網企業根據不同的輸配電業務分別成立分開的輸、配電部門。其次,要明確輸配電價的制定方法,科學合理的確定輸配電價格。除此之外,還要建立相應的配電價格市場調整機制,根據市場的變化科學的進行調整。

(二)改交叉補貼暗補為明補,逐步解決電價交叉補貼問題

以輸配電價改革為契機,改隱形暗補為明補,并逐步減量、取消工商業對居民補貼為改革發展方向,分階段解決電價交叉補貼問題。從短期看在現有補貼規模不擴大的基礎上,理清交叉補貼總水平并改為明補的補貼路徑;從中期看,要建立妥善處理交叉補貼的長效機制,建立明補基金或稅制;從長期看,逐步減量、取消工商業對居民電價補貼,逐步建立按用戶用電負荷率定價的機制。進一步完善居民階梯電價制度。要使自發自用自備電廠供電的用戶承擔相應的電價交叉補貼責任,特別是燃煤自備電廠,須按照當地現行交叉補貼標準繳納交叉補貼。

(三)明確和統一輸配電價定價目標

國家要在定價辦法中強調準許收益率的核心價值,突出準許成本和準許收益(率)的閉環控制機制。地方政府不能以純粹地降低電價為目標,一方面要求加大電網投資,另一方面又要求降低輸配電價,這是相互矛盾的。電網企業要主動適應輸配電價改革及電網開放所帶來的商業模式的轉變,逐步放棄收入最大化目標,以政府事先核定的準許收益(率)為財務目標。

(四)建立專業性的第三方成本監審與評估制度

建立專業性的第三方監審機構對輸配電各業務項目成本進行嚴格監審與評估是目前國際上的基本做法。按照政府購買服務的思路,將輸配電業務成本監審和電價評估這兩項業務向社會招標,提出專業性的要求,委托有能力的第三方監審機構完成。

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